美國(guó)聯(lián)邦政府2026財(cái)政年度將于10月1日開(kāi)啟,但截至目前,國(guó)會(huì)在財(cái)政撥款上仍未達(dá)成任何共識(shí)。如果國(guó)會(huì)在9月30日午夜前仍拿不出臨時(shí)撥款法案或通過(guò)各單項(xiàng)撥款法案,政府非必要部門將因資金中斷而“關(guān)門”。

在美國(guó),雖然政府關(guān)門不是什么新鮮戲碼,但今年的關(guān)門風(fēng)險(xiǎn)不同往年,幕后邏輯更為復(fù)雜。因?yàn)?在習(xí)以為常的兩黨對(duì)峙和拖延外,白宮今年做出了一個(gè)不同以往的新動(dòng)作——要求各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備“大規(guī)模裁員預(yù)案”,也就是第一次把“裁員”作為了可能選項(xiàng)。這讓原本可逆的財(cái)政僵局多了一層制度性風(fēng)險(xiǎn),使得這場(chǎng)財(cái)政拉鋸戰(zhàn)的后果變得更加難以預(yù)測(cè)。

僵局如何形成

美國(guó)的每個(gè)聯(lián)邦財(cái)年都是從10月1日開(kāi)始,次年9月30日結(jié)束。要保證新財(cái)年順利運(yùn)轉(zhuǎn),國(guó)會(huì)就必須提前通過(guò)各部門的預(yù)算授權(quán)。這本應(yīng)通過(guò)12項(xiàng)常規(guī)撥款法案逐一完成,但由于黨派分歧常年難解,國(guó)會(huì)往往拖到最后一刻才動(dòng)手。如果常規(guī)撥款無(wú)法及時(shí)達(dá)成一致,臨時(shí)撥款法案就成了“救火隊(duì)”。臨時(shí)撥款法案會(huì)按照上一財(cái)政年度的支出水平為政府“續(xù)命”,通常可以維持?jǐn)?shù)周或數(shù)月。

然而今年,連“救火”都成了問(wèn)題。早在春夏之交,國(guó)會(huì)就陷入對(duì)醫(yī)保補(bǔ)貼、對(duì)外援助、移民執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的拉鋸,導(dǎo)致12項(xiàng)常規(guī)撥款的討論幾乎停滯。時(shí)至9月,眾議院共和黨人倉(cāng)促拋出一份臨時(shí)撥款法案,想讓資金撐到11月21日,但因條款中削減了部分醫(yī)療補(bǔ)助支出并附帶保守政策訴求,遭到民主黨拒絕。幾乎同一時(shí)間,民主黨在參議院也提出了另一版本的臨時(shí)撥款法案,維持“奧巴馬醫(yī)改”補(bǔ)貼并增加社會(huì)項(xiàng)目開(kāi)支,結(jié)果也毫無(wú)懸念地遭到共和黨反對(duì)。

隨著兩份方案先后告吹,時(shí)間窗口不斷被壓縮。9月下旬的大部分時(shí)間,國(guó)會(huì)又都處于休會(huì)狀態(tài),于是真正可用來(lái)協(xié)商和投票的工作日,就被壓縮到了月末的最后兩三天。

但就在這一關(guān)鍵時(shí)刻,白宮又橫生枝節(jié)。白宮管理和預(yù)算辦公室9月25日下令各機(jī)構(gòu)為裁員(Reduction in Force,RIF)做準(zhǔn)備,而不僅是以往慣常的非必要崗位人員無(wú)薪休假。需要說(shuō)明的是,“RIF”是美國(guó)政府人事和勞動(dòng)管理領(lǐng)域的術(shù)語(yǔ),通常指因經(jīng)費(fèi)、編制、機(jī)構(gòu)調(diào)整等原因進(jìn)行的裁員、精簡(jiǎn)人員、撤銷崗位。因此,此舉既是應(yīng)急方案,也被視為向國(guó)會(huì)施壓。如果繼續(xù)僵持,后果可能不只是短暫停工,還包括機(jī)構(gòu)和雇員結(jié)構(gòu)的永久變化。

分歧實(shí)質(zhì):政策與程序的雙重拉鋸

這場(chǎng)危機(jī)表面是“錢”的問(wèn)題,實(shí)質(zhì)卻是政策方向的較量。

政策方面,民主黨堅(jiān)持要在臨時(shí)撥款中繼續(xù)維持《平價(jià)醫(yī)療法案》(俗稱“奧巴馬醫(yī)改”)的增強(qiáng)補(bǔ)貼,保護(hù)低收入群體的醫(yī)療補(bǔ)助,并恢復(fù)部分公共衛(wèi)生和公共廣播經(jīng)費(fèi)。共和黨則將這些視為“福利擴(kuò)張”,反對(duì)將其捆綁在臨時(shí)撥款中。此外,移民與邊境安全也成為火藥桶。共和黨希望臨時(shí)撥款中增加邊境安全和移民遣返經(jīng)費(fèi),削減庇護(hù)與安置資金;民主黨則認(rèn)為這是以人道和移民政策為人質(zhì)的籌碼。此外,對(duì)外援助也成為爭(zhēng)論點(diǎn),民主黨愿意保持對(duì)烏克蘭、以色列等的靈活支持,部分共和黨人則要求重新審視規(guī)模。

程序上,參議院是一道難以逾越的門檻。雖然共和黨在參議院占多數(shù),但仍無(wú)法單靠該黨自身推動(dòng),因?yàn)閰⒆h院的“冗長(zhǎng)辯論”規(guī)則要求任何法案若想進(jìn)入最終表決,都必須先取得60張支持票才能終止辯論。這意味著,只有在至少部分對(duì)方議員倒戈的情況下,法案才可能推進(jìn),否則反對(duì)派可以無(wú)限延長(zhǎng)辯論以阻撓議程。眼下兩黨氛圍極度對(duì)立,幾乎沒(méi)有叛票的空間,結(jié)果就是,眾議院和參議院互相打回票,臨時(shí)撥款成了零和游戲。

此次白宮的態(tài)度也讓局勢(shì)更為復(fù)雜。通常,政府“停擺”意味著非必要人員被臨時(shí)無(wú)薪休假,資金恢復(fù)后,就可以直接復(fù)工。但白宮此次要求準(zhǔn)備可能的“永久裁員”。法律界認(rèn)為政府不能以關(guān)門為由直接裁員,工會(huì)也認(rèn)為這是用裁員威脅國(guó)會(huì)屈服。 這一做法打破了過(guò)去的政治默契,讓“停擺”可能不再只是一次可逆的財(cái)政僵局,而成為潛在的制度性傷害。

今年比往年更險(xiǎn)

政府“關(guān)門”幾乎成了華盛頓政治的一種年度戲碼,尤其隨著黨派極化加劇,國(guó)會(huì)通過(guò)年度預(yù)算的難度不斷增加,關(guān)門威脅也年年上演。據(jù)CBS報(bào)道,1980年以來(lái),美國(guó)已經(jīng)歷14次政府關(guān)門,譬如2013年因“奧巴馬醫(yī)改”爭(zhēng)議,聯(lián)邦政府關(guān)門16天;2018年圍繞邊境墻經(jīng)費(fèi)對(duì)峙,更創(chuàng)下關(guān)門34天的歷史紀(jì)錄。不過(guò)多數(shù)情況下,最終都有某種妥協(xié),臨時(shí)撥款已成化解危機(jī)的安全閥。

但今年情形卻顯得更為危險(xiǎn)。由于政治互信已降到谷底,新一屆國(guó)會(huì)從年初起就在醫(yī)保、移民、對(duì)外援助等議題上尖銳對(duì)立,幾乎沒(méi)有任何提前協(xié)商常規(guī)撥款的動(dòng)力。白宮與國(guó)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層的關(guān)系也比往年更為冷淡,幾次關(guān)鍵磋商都被突然取消,讓最后時(shí)刻的溝通渠道斷裂。

更為顯著的變化是行政部門的姿態(tài)。過(guò)去即便“停擺”,白宮也傾向用無(wú)薪休假這種“臨時(shí)凍結(jié)”方式維持政府架構(gòu)的完整,也就是說(shuō),預(yù)算恢復(fù)后,這些員工幾乎總能回到原崗位。而今年,白宮卻罕見(jiàn)要求各機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備“裁員精簡(jiǎn)”方案,這意味著即使預(yù)算隨后到位,一些崗位也可能不再恢復(fù),員工未必能重返工作。這一態(tài)度被視為談判籌碼,同時(shí)也讓原本的財(cái)政僵局轉(zhuǎn)化成了切實(shí)的職業(yè)與組織恐慌。

與此同時(shí),經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)對(duì)這種政治對(duì)抗的耐心也在削弱。評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)此前就批評(píng)美國(guó)財(cái)政管理混亂,投資者對(duì)政策不可預(yù)測(cè)性的擔(dān)憂積累已久。如果這次“停擺”失控,可能比往年更快傳導(dǎo)到消費(fèi)、信用和資本市場(chǎng)。所有這些變量交織,讓今年的關(guān)門危機(jī)已不再僅是政治表演,而是具有了更強(qiáng)的不確定性。

一旦關(guān)門,何種影響?

一旦臨時(shí)撥款法案在9月30日午夜前仍無(wú)法通過(guò),10月1日起的政府“停擺”將很快被普通人感受到。

首先是直接的“暫停”與延遲。大約80萬(wàn)名非必要聯(lián)邦雇員會(huì)被迫無(wú)薪休假,承包商賬單無(wú)法及時(shí)支付。史密森學(xué)會(huì)旗下的博物館、國(guó)家公園和紀(jì)念碑等可能關(guān)閉或縮短開(kāi)放時(shí)間。美國(guó)務(wù)院領(lǐng)事館和移民局的部分窗口將放慢工作甚至關(guān)閉,護(hù)照、綠卡、簽證等證件辦理時(shí)間被拉長(zhǎng)。雖然社會(huì)保障金等強(qiáng)制性支出仍會(huì)發(fā)放,但更改地址、補(bǔ)發(fā)卡、電話咨詢等人工服務(wù)將可能陷入停滯。

對(duì)于低收入家庭,打擊會(huì)更快到來(lái)。數(shù)百萬(wàn)孕婦和兒童的食品券將受影響,住房援助和能源補(bǔ)貼也會(huì)因資金斷檔而延遲,聯(lián)邦政府對(duì)學(xué)前教育和學(xué)校午餐的支持可能被迫由地方政府墊付,州縣財(cái)政壓力驟增。

此外,交通、旅行、醫(yī)療、公共衛(wèi)生等,都將受到影響。人手短缺不僅會(huì)導(dǎo)致航班延誤、排隊(duì)頻繁,并且新航線審批、飛行員培訓(xùn)和執(zhí)照發(fā)放也會(huì)停止;此外,疾控中心、食品藥品監(jiān)督管理局的日常統(tǒng)計(jì)更新、藥品審批速度等也會(huì)放緩,政府醫(yī)療保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)的電話客服、案件上訴等服務(wù)將難以獲取。

更廣泛的經(jīng)濟(jì)代價(jià)也不可忽視。分析普遍認(rèn)為,政府關(guān)門可能讓GDP每周損失約70億美元,聯(lián)邦雇員薪資延遲發(fā)放會(huì)影響消費(fèi)支出,市場(chǎng)對(duì)政策不確定性的焦慮會(huì)加劇波動(dòng)。如果“停擺”久拖并與債務(wù)上限、財(cái)政赤字等議題交織,還可能引發(fā)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)新的警告,增加美國(guó)政府借貸成本。

最后的博弈與關(guān)鍵信號(hào)

隨著9月30日逼近,問(wèn)題的解決存在三種走向。

最有可能的結(jié)果是所謂“極限過(guò)線”式妥協(xié)。由于國(guó)會(huì)9月28日才重新開(kāi)會(huì),真正用于談判和立法表決的時(shí)間只有9月29日和30日這兩天,參眾兩院或許在最后48小時(shí)拼湊出一份短期且各方能夠接受的臨時(shí)撥款法案,暫時(shí)繞開(kāi)醫(yī)保補(bǔ)貼與移民執(zhí)法等爭(zhēng)議,只提供幾周甚至一個(gè)月的“續(xù)命”資金,保證政府維持運(yùn)轉(zhuǎn),但危機(jī)只是被暫時(shí)推遲,10月或11月隨時(shí)可能再現(xiàn)同樣僵局。

另一種情況是短暫的技術(shù)性關(guān)門。若談判在最后時(shí)刻失敗,政府可能10月1日開(kāi)始部分“停擺”,持續(xù)數(shù)天到1周。屆時(shí)公園將立即關(guān)閉、證件辦理延緩、低收入營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)助斷供、數(shù)十萬(wàn)聯(lián)邦雇員短期無(wú)薪。市場(chǎng)和輿論的高壓可能迫使雙方迅速回到談判桌,討價(jià)還價(jià)達(dá)成一致。但該做法的風(fēng)險(xiǎn)在于,白宮提前準(zhǔn)備的裁員預(yù)案可能被激活,并引發(fā)訴訟和工會(huì)行動(dòng),讓復(fù)工過(guò)程更加復(fù)雜,“停擺”時(shí)間也因此被拉長(zhǎng)。

第三種,也是概率較低的結(jié)局,是危機(jī)徹底失控,“停擺”延續(xù)數(shù)周甚至更久。若參議院遲遲無(wú)法推進(jìn)突破60票門檻的臨時(shí)撥款法案,白宮也不收回裁員表述,國(guó)會(huì)兩黨領(lǐng)袖持續(xù)拒絕面對(duì)面溝通,機(jī)構(gòu)應(yīng)急方案仍不透明,公眾信心就會(huì)迅速流失。這意味著不只是資金中斷,還可能觸發(fā)行政體系重組和財(cái)政治理危機(jī)。

綜上,這最后的72小時(shí),實(shí)質(zhì)上只有兩天有效時(shí)間。要判斷風(fēng)險(xiǎn)走向,關(guān)鍵在于是否有跨黨派的妥協(xié)方案浮現(xiàn),白宮是否能淡化裁員威脅,以及高層談判是否可以重啟。如果這些信號(hào)接連缺席,美國(guó)將很可能陷入近年來(lái)最復(fù)雜、代價(jià)最高的一次政府“停擺”。(央視記者 武衛(wèi)紅)